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集中清退后,PPP項目有何進展?

來源:華股財經 編輯:華股編輯 時間:2019年02月26日 03:14:30

原標題:集中清退后,PPP項目有何進展?

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來源:郁言債市

作者:劉郁 田樂蒙

摘 要

2018年上半年,PPP項目經歷了一輪大規模的清理退庫。根據財政部PPP中心公布的數據,2018年,全國共清理退庫PPP項目2557個,涉及的投資金額達3.0萬億元,整改完善的項目共2005個,涉及的投資金額達3.1萬億元。

項目集中清退工作主要集中在3-4月,自5月起,項目清退高峰已經逐漸退去,當前管理庫項目已重新回到了緩速增長狀態。截至2018年12月末,管理庫項目總計8654個,總投資額13.2萬億元,相較于2018年4月的集中清退時期,管理項目數量凈增1318個,總投資凈增約1.8萬億。

從區域分布情況來看,全國大部分地區的項目投資總額呈上漲狀態。目前,云南PPP項目金額超過1.1萬億元,在所有省級地區中位列第一,貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位,相較于4月的項目集中清退時期,全國32個省級地區中有22個的投資規模出現了上升。分項目來看,目前投資額占比最大的項目類型為市政工程、交通運輸和城鎮開發項目,總體來看,各類別項目投資結構并未出現明顯變化。

在落地率方面,目前處在執行階段的項目數量和投資規模逐漸上升,PPP項目落地加快。當前,執行階段的項目數量占比超過一半,對應項目落地率高達54.2%,較17年同期提升16%,較18年4月的集中清退時期提升近7%,處于落地階段的投資額占比達54.5%,較17年同期提升近12%,較18年4月的清退時期增加了3%,指向PPP項目正在加速落地。

分區域來看,集中清退結束后,全國大多數地區PPP項目落地率呈上升或持平趨勢。分項目類型來看,進入新階段后,各類別項目的落地率整體上升,分化程度減小。分回報機制來看,進入新階段后,三種回報機制的項目落地率均較前期有所上升。

根據我們的測算,2018年PPP項目管理庫中有望計入基建投資的部分較2017年凈增2.2萬億元。分別按照3-4年的建設周期估算,2018年落地的基建相關PPP項目投資額有望對2019年的基建投資形成2500億-4000億元的支撐,較2017年新落地項目對2018年基建投資的支撐略有提升。

風險提示:基建政策出現超預期放松。

2018年,PPP項目經歷了一輪集中整頓后,5月起已逐漸過渡到了注重規范化和高質量發展的新階段。那么,在集中清退之后,PPP項目到底有哪些新的進展呢?

總體來看,在集中清退的影響退去后,PPP管理項目規模重新回到了穩步增長狀態,但增速較前期略有放緩。從項目結構來看,處于執行階段的項目數量顯著增加,指向當前PPP項目落地速度有所加快,而新增的PPP落地項目有望在對2019年的基建投資完成額形成2500億-4000億元的拉動。

一、集中清退后,PPP項目進入新階段

2018年上半年,PPP項目經歷了一輪大規模的清理退庫。為防止PPP項目進一步異化為地方政府的融資工具,并解決名股實債、政府變相兜底、績效考核不完善,政府資本融資杠桿過高等問題,2017年11月,財政部辦公廳發布關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金〔2017〕92號),要求各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產建設兵團財務局統一認識、分類施策、嚴格管理,收緊新項目的入庫標準,并對已有的不規范項目進行集中清理

根據財政部PPP中心公布的數據,2018年,全國共清理退庫PPP項目2557個,涉及的投資金額達3.0萬億元,整改完善的項目共2005個,涉及的投資金額達3.1萬億元。集中整頓之后,全國各省市PPP項目的最高年度財政支出責任占比均未超過5.1%,已顯著低于10%的警戒線水平。

2018年的項目清退工作主要集中在3-4月,5月起,PPP項目已經逐漸步入了注重規范化發展的新階段。2018年3-4月,受項目集中清退的影響,財政部PPP項目管理庫的單月凈增項目數量和金額均出現了大幅的負增長,其中3月的凈縮減金額達到了4567億元,占當月管理項目總金額的約4%。進入5月之后,項目清退的高峰逐漸退去,單月凈增項目數量和投資金額也重返增長狀態。隨著項目集中清退工作的基本完成,大量不合要求的項目得到了清理和整改,新入庫項目門檻提高,管理項目質量總體提升,PPP項目發展逐漸進入了新的階段。

二、項目規模重回增長狀態,總體增速趨緩

在項目總量方面,當前管理庫項目已重新回到了緩速增長狀態。2018年5月起,項目集中清退帶來的影響已經逐漸退去,管理庫項目的數目和總投資額均出現了企穩回升,雖然增速較整頓前有所放緩,但整體仍處穩步上行狀態。截至2018年12月末,管理庫項目總計8654個,總投資額13.2億元,相較于2018年4月的集中清退時期,管理項目數量凈增1318個,折合月均增速2.1%,總投資凈增約1.8萬億,折合月均增速1.9%。

從區域分布情況來看,全國大部分地區的項目投資總額呈上漲狀態。目前,云南PPP項目金額超過1.1萬億元,在所有省級地區中位列第一,貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位,投資規模均超過8000億元。而新疆生產建設兵團、西藏自治區和上海市等地的PPP項目投資規模則總體較少,排名相對靠后,其中西藏和上海的投資總額均未超過100億元。

從變化情況來看,相較于4月的項目集中清退時期,全國32個省級地區中有22個的投資規模出現了上升,其中云南省、浙江省和江蘇省三地的投資額分別凈增3614.6億元、3261.6億元和2723.9億元,位列全國前三。而在10個投資出現負增長的地區中,除湖南和內蒙(分別下滑2852.2億和1497.7億元)外,其余地區投資縮減幅度均未超過1000億。

分項目來看,目前投資額占比最大的項目類型為市政工程、交通運輸和城鎮開發項目,總體來看,各類別項目投資結構并未出現明顯變化。截止2018年12月末,投資額占比最高的項目為市政工程類項目,包括供熱、供水、垃圾處理等,總投資額達3.96萬億,占所有管理庫項目投資額的30.1%。排名第2和第3位的項目類別分別為交通運輸和城鎮綜合開發類項目,投資占比分別達29.2%和13.8%。值得注意的是,排名前三的項目類別總投資額超過了管理庫項目總投資額的70%,而排名靠后的項目投資占比則相對較小。對比2018年4月的項目集中清退時期,當前的分項目投資結構并未發生太大變化,排名前5的項目位次與4月完全一致,其中除城鎮開發項目投資占比提升1.3%外,其余項目變動幅度均未超過0.5%。

三、執行階段項目占比上升,全國PPP項目落地加快

PPP管理庫中的項目依執行進度不同,可劃分為準備階段、采購階段、執行階段和移交階段4個階段。其中,準備階段包括了項目的管理架構組建、實施方案編制和批準等環節。采購階段包括了項目的資格預審、采購文件編制、響應文件評審和談判與合同簽署等環節。執行階段包括了項目公司成立、融資管理、績效檢測與支付和中期評估等環節。移交階段包括項目的移交準備、性能測試、資產交割和績效評價等環節。其中,進入執行階段標志著項目的正式落地,其項目投資有望在正式開工后計入基建投資中,PPP項目的落地率也通常由執行階段和移交階段項目在管理庫項目中的占比進行計算。

分階段來看,目前處在執行階段的項目逐漸上升,PPP項目落地加快。截至2018年12月末,管理庫中處在準備階段、采購階段和執行階段的項目管理數量分別為1682、2281和4691個,投資額分別為2.6萬億、3.4萬億和7.2萬億元。各階段項目中,執行階段的項目數量占比超過一半,對應項目落地率高達54.2%,較17年同期提升16%,較18年4月的集中清退時期提升近7%。在項目投資額方面,執行階段項目投資額占PPP項目總投資額的比例達到54.5%,較17年同期提升近12%,較18年4月的清退時期增加了3%。

此外,目前處于準備階段的項目與4月集中清退時期基本持平,投資額和項目數量占比均維持在20%。而采購階段的項目占比則有所下降,其中投資額占比由28%下降至26%,項目數量占比由31%下降至26%,其主要原因可能是近段時間新入庫項目增速放緩,而采購階段的項目正加速向執行階段執行階段轉移。

分區域來看,集中清退結束后,全國大多數地區PPP項目落地率呈上升或持平趨勢。相較于2018年4月,目前全國共有25個地區的項目落地率出現上升,其中寧夏回族自治區、新疆生產建設兵團和江西省的項目落地率提升幅度位列前3,分別達到30.6%、27.1%和23.0%。而落地率下滑地區的僅有遼寧、青海等5個,且除遼寧外,下滑幅度均不大。目前,各個地區中落地率超過50%的共有21個,相較之下,2018年5月僅有14個,進一步反應了當前國內PPP項目的落地速度正在整體提升。各地區中,上海市的項目落地率最高,維持在100%,而西藏和中央直屬項目均無項目落地,2018年4月至當前的項目落地率均為0。

分項目類型來看,進入新階段后,各類別項目的落地率整體上升,分化程度減小。目前,各類別中落地率最高的是政府基礎設施建設類項目,落地率達到了65%,較2018年4月的集中清退時期上升了20%。落地率排名第2的保障性安居工程項目落地率為64%,較4月提升15%。除能源項目外,各類別項目落地率均出現了不同程度的上升。林業、旅游等項目的落地率相對較低,但也均超過39%。此外,在進入當前階段后,不同類別項目的落地率分化程度較集中清退時期明顯減小。

分回報機制來看,進入新階段后,三種回報機制的項目落地率均較前期有所上升。目前,政府付費模式項目的落地率仍然是三種回報機制中最高的,達到67%,較18年4月的集中清退時期提升了約13%。使用者付費模式的項目落地率提升16%,增幅為三種回報機制中最高,目前落地率達57%,超過了可行性缺口補助模式,在三種回報機制中排名第二。而可行性缺口模式落地率提升幅度較小,目前落地率為49%,這可能與集中清退后新入庫項目中可行性缺口補助模式占比增加,項目階段整體靠前有關。

四、PPP項目恢復,能拉動多少基建?

2018年,PPP項目管理庫中基建相關的投資額凈增約2.2萬億。截至2018年12月末,管理庫PPP項目中處于執行階段的總投資額為7.2萬億元,其中,交通運輸、水利建設、市政工程等類別的項目投資將計入基建投資完成額,而教育、文化、旅游等類別的項目則大多不計入基建。據此推算,2018年,處于執行階段的項目中,后續投資有望計入基建的項目投資額共有6.1萬億元。相同口徑之下,2017年末的基建相關項目投資總額約為3.9萬億元。以此推算,2018年全年基建相關項目的落地投資額較2017年末[1]凈增約2.2萬億元。

以3-4年的建設周期估算,2018年新落地的基建相關PPP項目有望對2019對年的基建投資形成2500億-4000億元的拉動。按上限估算,假設PPP項目從落地到建成的周期為3年,考慮到項目建設初期往往涉及土地和設備購置等大額支出,因此落地后第一年的投資完成額往往較后兩年更大,據此,我們假設2018年PPP落地項目中的新增基建項目投資在2019年建設完成的部分約占總投資的40%。根據財政部PPP管理普年報公布的數據,2018年執行階段的項目總投資中,已開工的約占44%,對應2.2萬億的基建項目凈增落地投資額,2018年落地的基建項目投資額有望對2019年的基建投資形成4000億元左右的支撐。按下限估算,假設PPP項目從落地到建成的周期為4年,且不考慮首年投資額較大的因素,那么2019年建設完成的部分將占總投資的25%,同樣以44%的開工投資額占比進行估算,對應拉動的基建投資完成額約為2500億元。

2018年新落地項目對2019年基建投資的支撐較2017年新落地項目對2018年基建投資的支撐略有提升。2017年末,處于執行階段的基建項目投資額為3.9萬億,占所有執行階段項目的約85%。按照85%的占比推算,2016年末處于執行階段的基建項目投資額約為1.9萬億,對應2017年的基建項目凈增落地額為兩萬億左右。考慮到2017年項目整體開工率較低,按照40%的開工投資占比進行推算,在前文3-4年工期的假設下,2017年新落地的基建項目對2018年的基建投資形成的支撐約在2000億-3200億元。與之相比,2018年新落地項目對2019年基建的支撐略有提升。[2]

注:

[1] 截至2019年2月22日,2018年的PPP項目管理庫只更新至11月末數據,為保證數據可比,2017年我們同樣選取的11月末的管理庫情況進行計算。

[2] 由于PPP項目從落地到開工建設尚需一定時間,一般當年新落地PPP項目不會對當年基建形成貢獻。

風險提示:

基建政策出現超預期放松。如果基建政策出現超預期放松,那么項目管理庫中的基建項目可能會加速落地,帶動基建投資增速超預期。

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