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財金〔2019〕10號文政策背景下片區綜合開發PPP項目運作的再探討

來源:華股財經 編輯:華股編輯 時間:2019年03月15日 20:17:23

原標題:財金〔2019〕10號文政策背景下片區綜合開發PPP項目運作的再探討

作者:中建政研信息咨詢中心高級法律及投融資顧問 贠自強

2019年3月8日,財政部發布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號,以下簡稱“10號文”),該文在“強化財政支出責任監管”部分明確:“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”。3月13日下午推出的《財政部金融司有關負責人就<財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見>答記者問》中,財政部負責人就上述規定的考慮進行了說明:

“一是防止部分地區通過政府性基金預算和國有資本經營預算大量安排PPP項目支出,“放大分母”,規避一般公共預算10%的硬性約束。

二是政府性基金預算“以收定支”,且各年度收支規模波動較大、不確定性強,從中安排PPP項目中長期補貼支出,會增加財政支出風險,難以切實保障PPP項目合同履約。

三是政府性基金預算是地方政府專項債券的主要償債來源,若再從政府性基金預算中安排PPP項目運營補貼支出,容易造成“一女多嫁”,不僅加大地方政府償債壓力,也不利于PPP項目本身的可持續。 ”

另外,財政部負責人專門補充說明“納入政府性基金預算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費等,可以按規定用于PPP項目運營補貼支出”。

概括起來有四點:

1.強化一般公共預算10%的硬性約束;

2.這樣規定是基于基金“以收定支”、“不確定性強”特點;

3.為專項債保駕護航,避免“一女二嫁”;

4.有例外:專款專用的污水、垃圾處理費等,可以使用政府性基金預算。

需要補充的是,財政部財金〔2016〕90號文、財金函〔2017〕85號文曾分別明確:“對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目”、“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目”。

毫無疑問,PPP只是一種項目實施方式,基金預算收支應依法進行,并不應因項目實施方式不同而不同。上述財政部財金〔2016〕90號文、財金函〔2017〕85號文的規定證明了這一點。問題是,在穩增長、專項債增量增速發行、防控地方政府隱性債務風險的形勢下,上述財金〔2016〕90號文所提到的“政策方向”可能發生了變化。

由此,引發出對幾個關鍵問題的思考,有法律方面,也有事實和邏輯方面,初步整理如下,以期拋磚引玉。

一、片區綜合開發PPP項目合作區域的基金收入,依法、根據實際情況,并通過機制設置,可以用于PPP項目支出。

基本理由分法律、事實和邏輯三個方面:

(一)首先,從法律上來看,財政收支應嚴格遵循依據《憲法》制定、經過全國人大批準的《預算法》,而不應被部門短期政策所左右。

關于10號文所提到的政府基金預算,我國預算法有明確的規定:

第1條:預算法的立法目的,是“規范政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規范、公開透明的預算制度”;

第5條:政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。

第9條:政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金,專項用于特定公共事業發展的收支預算。

政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要,按基金項目編制,做到以收定支。

第21條:縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告;批準本級預算和本級預算執行情況的報告;改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會會關于預算、決算的不適當的決議;撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。

基于上述法律規定并結合財政部歷年的《政府收支分類科目》,可以得出如下結論:

1、一般公共預算和基金預算“應當保持完整、獨立”,依法使用,不應混為一談;財政部負責人制定10號文政策考慮的第一個要素,也即“一般公共預算10%的硬性約束”不應該人為的擴大化,延伸到“完整、獨立”的基金預算上。

2、片區綜合開發項目中的城鄉社區建設類項目(包括但不限于公建、基建等),屬于基金預算支出中的“特定公共事業”,遵循了基金預算專款專用的法定要求。

3、財政部門應規范收支行為,無權禁止相對獨立的地方政府依法安排基金預算支出。地方PPP項目,依法依規需要從一般公共預算支出的從一般公共預算支出并受10%紅線的約束,需要從基金預算支付的從基金預算支出。

(二)從事實上來看,“作為專項債的償債來源”、 “波動性大、不確定性強”,是片區綜合開發項目政企雙方合作決策的條件,應實事求是、協商一致,并通過項目機制予以安排,不應由中央財政機關主觀的行政性決斷,并下達貌似一刀切的禁止性規定。

片區綜合開發項目,依據中共中央國務院《關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)、國務院《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》、國務院辦公廳《關于對全國第二次大督查發現的典型經驗做法給予表揚的通報》(國辦發[2015]54號)、國務院辦公廳《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》(國辦發[2017]7號)、國務院辦公廳《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79號)及《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發[2016]8號)等國家文件的規定和成熟的項目實踐,以封閉運作、整體外包、滾動開發、增量回報為基本特征。

1、關于土儲專項債。

根據我國《預算法》及財政部財預〔2017〕62號文、財預〔2017〕89號文等文件的規定:

首先,專項債是地方政府法定的舉債方式,應根據不同地方的實際需要,由地方政府主動申請。

其次,土儲專項債有額度限制。

第三,土儲專項債應體現“專項”,與具體的儲備土地項目嚴格對應,并實現收益與融資自平衡。

如此看來,當著地方政府按照法定程序決定將某個封閉片區用于政企合作綜合開發時,財政部擔憂的“一女二嫁”情況根本不會出現。財政部多慮了。

2.關于基金收入“波動性大、不確定性強”,主要涉及項目還款來源的穩定性風險及項目的結算方式,完全可以通過項目的機制設置予以解決,并徹底杜絕政府債務風險。

目前,相當一部分片區綜合開發PPP項目設計了“增量回報機制”并約定了“最大支付原則”,如:“若當年新增財政收入(嚴格按照財政支出預算科目進行)不足以支付社會資本相應項目服務費用的,可自動延期至下年支付;若合作期限屆滿,如政府方將PPP項目合作協議約定的合作區域內產生的地方留存收入中應納入財政預算支出管理的資金實際及時足額支付社會資本方后,仍不足以支付協議約定的服務費用的,社會資本方放棄該部分費用,即政府方該部分支付責任自動免除”。

另外,針對基金收入“波動性大、不確定性強”的事實特點,依據我國《預算法》、財政部財辦金〔2017〕92號文等文件的規定,基于項目滾動開發的交易特點,還可以通過項目結算方式的科學設置來保障項目的可持續性和政企雙方的合法權益。

故此,基金收入“波動性大、不確定性強”不應該成為杜絕基金使用的理由。

(三)筆者關注到,財政部并未絕對禁止PPP項目使用基金預算。

如,財政部負責人特別說明:納入政府性基金預算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費“等”,可以按規定用于PPP項目運營補貼支出。

10號文的主旋律是“規范”和“防控地方隱性政府債務風險”。故此,但凡合規的、不增加地方隱性政府債務風險的PPP項目,均可使用基金預算。

舍本逐末、因噎廢食不符合政策的科學性要求。

二、即便財政部負責人三點考慮都成立,在項目運營補貼不使用政府基金預算的情況下,也可以通過模式設置以PPP模式運作片區綜合開發項目。

比如,政府配套支出,比如專項債+PPP等等。具體技術細節在此不再詳細說明和論述。

《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》(2016年7月5日)明確“鼓勵政府和社會資本采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式進行合作”。在3月5日的政府工作報告中,李克強總理再次明確:“在當前經濟下行壓力加大的情況下,出臺政策和工作舉措要有利于穩預期、穩增長、調結構,防控風險要把握好節奏和力度,防止緊縮效應疊加放大,決不能讓經濟運行滑出合理區間”;頂住經濟下滑壓力的關鍵和根本是“深化市場化改革”,“處理好政府與市場的關系,依靠改革開放激發市場主體活力”。

筆者堅信,以片區綜合開發為主的綜合開發PPP項目符合中國改革和發展的客觀要求,也符合當代PPP的發展規律、趨勢和階段;同時,筆者也希望政府有關部門在制定政策時,堅持實事求是、具體問題具體分析的原則,“要有利于穩預期、穩增長、調結構,防控風險要把握好節奏和力度”,真正確保我國經濟社會高質量發展,避免一刀切。

專家簡介

贠自強

北京中建政研信息咨詢中心PPP項目總監;中國經濟體制改革研究會產業改革與企業發展委員會PPP專家委員會委員;高級經濟師;金融分析師、高級投融資顧問;管理咨詢師;律師。

擅長各類投融資項目創新性頂層設計、方案編制及技術難題解決,法律與采購,項目投融資及建設、運營深度綜合服務等領域,近年來率領中建政研綜合開發PPP項目團隊專注于各類綜合開發PPP項目全流程深度集成咨詢服務,負責和參與的各類綜合開發PPP項目超過50個,如湖南湘潭市雨湖區產業新城PPP項目、河南武陟縣產業新城PPP項目等。

中建政研智庫

中建政研依托中央國家機關所屬事業單位成立,在促進行業發展方面做出了很多有益嘗試和積極探索。以培訓、咨詢為基礎,以智庫為引領,參與發起多個國家級社團組織和研究機構,參與《民法典》、《建筑法》、《地下管線條例》、《政府和社會資本合作條例》等多部法律法規的研究和討論,承擔了住房城鄉建設部“PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究”、國家能源局“民間資本投資電力領域的課題研究”等多項國家級、省部級課題研究;定期發布眾多行業發展報告;出版系列叢書;在國家級學術期刊、門戶網站及新媒體發表原創文章百余篇;多次舉辦大型行業論壇和沙龍。

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