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根據10號文規定你的PPP項目要退庫 怎么辦?

來源:華股財經 編輯:華股編輯 時間:2019年03月15日 20:15:19

原標題:根據10號文規定你的PPP項目要退庫 怎么辦?

作者:張大雁,北京工隆建通智庫研究員

財金(2019)10號文基本都是對前期規定的細化和明確,并沒有更嚴厲的內容,對于政府付費項目,甚至還給了一點明確的空間。

同時,10號文也是比較務實的文件,對于合規要求,采取了新老劃斷的辦法。

如,對于政府付費項目的要求,是針對新上項目的。對于不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出,也是對新簽協議項目的要求。

所以,如果各方均遵照前期已有規定籌劃項目,10號文并不會引發退庫潮。

但是,10號文中也有退庫和不予入庫的規定,如:

對于存在本條(一)項情形,已入庫項目應當予以清退,項目形成的財政支出責任,應當認定為地方政府隱性債務,依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。

對于存在本條(二)至(五)項情形的,應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。

對于新上政府付費項目,10號文提了3個條件,并且:

對于規避上述限制條件,將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目,項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的,不予入庫

由于各類以PPP名義實施的項目太多,10號文出臺后,必然有一些項目會受到影響,需要整改、退庫或入不了庫。

不在庫里會怎樣呢?

10號文說了,入庫是規范的PPP項目的必要條件,《PPP綜合信息平臺運行規范》說了,未入庫的項目,原則上不得通過財政預算安排支出責任。

在這種情況下,金融機構多數是不會提供融資的。

當然,也有人說,不走PPP,可以走特性經營啊。特別是污水、垃圾處理等不需要財政安排預算付費的項目,確實有人還在采用特許經營方式。其可行性我們另文探討。這里我們要討論的是,如果你的項目,根據10號文要退庫,或者入不了庫,該怎么辦?

我們先來看,10號文要求直接退庫的是:

存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。

按照已有的規定,上述行為會形成政府隱性債務,退庫是必然的。

不過,上述情況也是可以進行整改,再次申請入庫的。

這種情況,需要政府與社會資本重新協商收益風險分配。如果項目自身的運營收益不足,政府可給予可行性缺口補助。但涉及隱性債務的各種承諾、擔保必須收回。

如果社會資本沒有運營能力,政府只想通過PPP模式融資,或者純基建項目沒有運營收益,這種情況并不適合PPP,政府可通過發行債券、爭取上級財政轉移支付、主管部門專項資金或其他方式籌資解決。

10號文要求限期整改、否則退庫的有四種情況:

一是,本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的。

二是,社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任,或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。

三是,未經法定程序選擇社會資本方的。

四是,未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線,自行以PPP名義實施的。

其中,第二種情況比較容易整改。對于政府支出事項與項目產出績效脫鉤的,可重新設計績效考核與政府支出掛鉤方案。對于社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任的,也可以修改協議增加社會資本運營的內容。不過,有的項目,可能需要增加投標聯合體成員,這就比較費事了。

第四種情況,整改起來也相對容易,只要你的財力足夠。如果財力不足,則需要重新進行整體的投融資規劃,把真正適合PPP的項目放到庫里去,對于不適合PPP模式,不能物有所值的項目,則采取別的籌資方式,以充分利用10%的空間。

第二、第三種情況,整改起來反倒不容易,因為要改變項目的主體。不論是平臺進行真正的轉型,還是重新招標另選社會資本,都是比較漫長的過程,不知道能否在限期內完成。而且,變更主體后,還牽扯一系列審批事項的變更。這些都改完之后,可能要算一個新項目了。

對于新上政府付費項目,10號文的要求是:

1.財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外;

2.采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方;

3. 嚴格控制項目投資、建設、運營成本,加強跟蹤審計。

對于規避上述限制條件,將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目,項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的,不予入庫。

第1點很好理解,地方政府可把有限的財政支出空間用在污水、垃圾處理等項目上。另外請注意“不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”,不得安排的是運營階段的補貼支出,對于建設階段政府的投入,應該是可以使用政府性基金和國有資本經營預算的。所以,可以加大建設階段的投入,提高政府方的資本金投入,降低項目融資比例,從而減少需要在運營階段的補助支出。

對于第2點,需注意排除了單一來源采購或定向采購。

第3點要求嚴格核算,降低成本,可以用行業水平做比較。同時在制度上設置跟蹤審計以及社會監督。

關于不得包裝項目或使用者付費比例低于10%的項目不得入庫,要求是很有針對性的。應對的辦法,一個就是回歸實事求是,不適合PPP的就不用PPP做,想其他辦法;另一個,有條件的話,重新規劃更大的項目,如本來是一條路的項目,可以考慮成一個片區改造的項目,把更多有收入的內容納進來。這就成為一個新項目了。

有人認為,片區項目的收入來源于片區開發、土地升值后的土地出讓金收入,由于收支兩條線的原因,表現為政府的付費支出,按照“實質重于形式”原則,也可以不受政府付費項目的限制。這種認識可能有問題。多個文件均強調土儲工作只能由土儲機構承擔,PPP項目主體或其他社會資本,不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作,不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤。所以,片區項目的未來在于將片區的內容豐富、充實,經營鏈條拉長,以片區的終端產品,如房產銷售、租賃,公共服務、經營收入、產業收入等作為項目回報來源,從而減少對于政府補貼的依賴。

總體來看,10號文并沒有較之前文件要求更嚴的內容,對于政府付費項目,甚至還給了一點明確的空間。由于之前市場對于政策邊界的理解有一些模糊,各類以PPP名義實施的項目比較多,所以,10號文出臺后,必然有一些項目會受到影響,需要整改、退庫或入不了庫。我們應該認識到,這是PPP規范發展過程中必然發生的情況,市場預期穩定之后,大家都按規范去做,此類現象就會減少。

當前,更令人困惑的一種情況是,你的項目已經開工進行到一定程度了;或者,某個項目,金融機構已經發放貸款了,這時,項目卻需要整改甚至退庫,該怎么辦?

具體問題具體分析。如果整改后,項目的績效收益不確定性增大,可以要求借款人提高利率或股東提供增信,也可以減少貸款的提用額,要求股東增加投入。如因項目退庫或變更實施方式造成停滯,可暫停提用貸款,要求提前收回貸款,并要求股東方提供階段性擔保。

10號文說了,不以入庫為項目合規“背書”,不以入庫作為商業銀行貸款條件。這是對于金融機構的信任,也是賦予金融機構的責任。對于上述風險,金融機構應加強貸前審查,認真識別風險和評估風險,并在貸款條件中設置條件對于風險進行約束和緩釋。

所以,金融機構應審慎選擇項目,平衡項目收益和綜合還款能力,在加強對項目評估的同時,也要注重對項目所在地政府和股東的分析,爭取股東支持,以便在出現問題時,有降低風險和增信的資源。

關于舉辦基于案例的PPP項目執行階段實施風險防控、績效考核及退庫PPP項目再啟動和遺留 問題處置培訓的通知

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