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淺談PPP項目績效考核方案“九要素”

來源:華股財經 編輯:華股編輯 時間:2019年03月15日 20:14:22

原標題:淺談PPP項目績效考核方案“九要素”

對PPP項目的績效考核是貫徹落實《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕31號)規定的要求,是財政部門實行“按效付費”的依據。而要依法合規科學合理地對PPP項目實施考核,真正PPP模式“提高公共服務的質量和效率”的目標就需要一個完整可行的考核方案。

PPP項目績效考核方案是針對PPP項目全生命周期內績效評價工作的基礎,通過落實績效考核責任主體,明確考核目標和依據,規范考核工作程序,細化考核指標體系,明確政府付費與績效考核之間的聯系等,更有效指導PPP項目績效考核各項工作的順利開展。2018年12月28日徐州市財政局在全國率先出臺了《關于報送PPP項目績效考核方案的通知》(徐財合〔2018〕36號),要求所有已簽署PPP項目合同的項目編制詳細的績效考核方案并及時報送,要求方案要包含項目的考核目標、考核依據、考核指標體系、考核組織程序等主要內容。筆者在受委托審核部分項目的績效考核方案時發現,每個PPP項目的績效考核方案內容差別較大,有的直接引用原PPP合同中有關績效考核的內容作為方案的內容;有的自行編制又新的考核方案;有的內容較為完整,有的內容太過簡單。

筆者認為,一個完整且有實效的PPP類項目考核方案應綜合考慮每個項目的具體屬性和多種綜合因素對項目“量體裁衣”,編制出符合該項目特點的方案,尤其是針對PPP項目合同簽訂較早,合同有關績效考核內容不完善、不科學、不規范的項目更應該有針對性有技巧性地去設計績效考核方案的內容,而不是千篇一律、按部就班或生搬硬套教條化地編制方案,否則,很難對整個PPP項目的績效考核工作起到指導監督和有效實施的作用。為此,筆者從實務中總結出一個完整的PPP項目績效考核方案應具備的“九要素”:

一、項目績效目標

績效目標是指:通常被稱為目的和責任(Achievementimitates a target),是指給評估者和被評估者提供所需要的評價標準,以便客觀地討論、監督、衡量績效。它是績效考核方案應具備的首個要素,也是一起績效考核工作開展應圍繞的重點。

2019年3月7日財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見(財金〔2019〕10號)出臺,其中規定:“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任”。相對于財辦金[2017]92號“未建立按效付費機制,包括項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的”不予入庫“的規定,應該是對PPP項目按效付費的掛鉤原則提出了更高的標準。我們理解“完全”即“100%掛鉤”,不論新建還是存量項目,不論建設還是運營,均應以實現符合合同要求的產出績效為最終目標,實質性大幅提高了社會資本產出績效不達標的成本。

PPP項目績效目標主要內容通常包括:

(一)預期產出目標,包括提供公共產品或者公共服務的數量、質量、時效目標,以及達到預期產出所需要的成本和資源等。

(二)預期效果目標,包括項目經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等。

(三)衡量預期產出、預期效果和相關方滿意程度方面的績效評價指標等。

(四)為實現項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃,以及項目管理內容和相應目標要求等。

需要說明的是:財金(2019)10號文的出臺必將將對項目融資、金融機構對項目整體評價產生至關較大的影響,建議在方案設計時,各方都要進一步重視產出績效目標及補貼掛鉤機制,真正提高績效考核的科學性和可操作性。

績效目標編制要求在開展 PPP 項目中績效評價時,明確項目在考核期間的績效目標。如果項目在實施方案或者合同中缺少績效目標、績效目標不明確或者績效目標有偏差,考核機構需要與委托方進行溝通,根據評價依據以及項目客觀情況確定合理的績效目標。

二、對PPP項目績效考核現狀分析

對多數已簽訂PPP項目合同的項目公司來講,一般不同意重新編制績效考核方案,即使同意修訂,也不同意增加或修訂有關考核內容、考核指標和權重、評分標準等主要事項。筆者認為,要說服項目公司接受考核方案的內容,首先應對原PPP項目合同中有關績效考核內容存在的問題進行分析,說明和指出其不科學、不規范、不完善之處,才有可能與項目公司達成重新修訂績效考核內容的一致意見。對原項目績效考核現狀的分析應重點圍繞依法合規科學科學合理幾方面的重點:

1、是否偏離“提高公共服務的質量和效率”這一PPP績效考核機制最終目的。

2、PPP績效考核的主體、對象、階段、指標體系能否完整地反應PPP項目的全貌。

3、績效考核指標及權重的設置是否全面、規范、科學。

4、考核內容是否全面且規范:考核的對象、原則、考核的組織程序、考核辦法、考核實施細則、考核結果的應用等。

三、績效考核原則

1、堅持真實、科學、公正的原則;

2、堅持綜合績效評價的原則;

3、堅持定量分析與定性分析的原則;

4、堅持績效評價與項目支出管理相結合的原則;

5、堅持績效評價貫穿PPP項目全生命周期的原則于事前、事中、事后的原則。

四、績效考核依據

PPP項目的績效考核依據一般應包括:

(一)政策法規要求:對PPP項目實行績效考核“按效付費”的規定,從《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕31號)到財政部、國家發改委出臺的系列規范性文件中均有所體現。

(二)行業規范要求:根據每個項目涉及的不同領域,都有適用該專業領域的行業規范要求。

(三)項目績效考核的科學理論基礎

PPP項目本身就是一項系統工程,它的科學評價必須有科學的方法論指導,PPP項目績效考核評價的方法論理論基礎主要包括:

1、KPI考核(關鍵指標評價);

2、基于全生命周期和利益相關者理論的360度評價法;

3、平衡計分卡。

(四)以項目合同、實施方案等為基礎

PPP項目的績效考核應以PPP項目合同為基準,在項目全生命周期始終體現契約精神。若PPP項目合同已對項目如何進行考核做了詳細說明并合理合規且可行,則可直接使用合同中約定的各階段各項指標和方法進行考核,如缺乏相應的考核指標和考核辦法且存在違規違法內容,則應對此考核的有關內容進行調整和修改,也可在制定具體考核方案時進一步細化明確,或以合同再談判為補充。

五、績效考核實施細則

(一)明確績效考核組織與管理部門或機構

(二)績效考核對象

PPP績效考核對象是PPP項目還是項目公司,實務中許多人和許多的實施方案都是定位對項目的考核,但從財政部等系列規范性文件的要求來看,考核對象應該是PPP項目公司,對的考核只是考核的一個部分而不是全部。

(三)績效考核內容

圍繞PPP項目的建設和運維、移交幾個階段,績效考核應主要包括以下內容:

1、項目產出情況;

2、項目建設過程中在的組織和管理狀況;

3、PPP項目的項目管理、組織準備、項目實施、資金使用、服務效果、公眾滿意等;

4、項目整體運營維護情況;

5、項目運維的效益及效果情況;

6、項目移交完成情況;

7、根據實際情況確定的其他考核內容等。

(四)基本考核方法

項目考核方法跟蹤考查、現場考查、問卷調查、部門專業人員與專家相結合評價等方法。

六、績效考核步驟和流程

在具體實施績效考核實務工作時應采取的步驟和流程主要包括:組建績效考核工作小組、搜集了解項目的相關信息、項目公司提交績效考核全部響應文件、現場考核、考核結果報告、編制年度績效考核報告等。

七、績效考核指標體系的建立

建立科學完整的績效考核指標是整個整個績效考核工作和考核方案的最為核心最為關鍵的內容,也決定了考核結果的準確與正確性,為此,應認真嚴格對待考核指標的建立。績效考核指標體系按照項目的不同階段又分為:建設期績效考核指標體系、運營期績效考核指標體系、移交期績效考核指標體系,考核指標是整個績效考核工作的靈魂,建立行之有效的績效考核指標體系,就是考核的關鍵。不僅要滿足考核評價工作的要求,還要具有一定的科學性、普遍性和可操作性,根據確定的績效目標,在績效考核指標的設計上個性指標與共性指標相結合。

八、績效考核結果的計算與應用

對PPP項目績效考核的目的為了是遵循“按效付費”的原則,真正實現“提高公共服務的質量和效率”的目標,因此,績效考核的結果就應是政府付費的一個前置條件,對績效考核結果的計算和應用是整個績效考核工作成果的呈現,應將項目建設期、運營期等每個階段的績效考核結果體現在政府付費的公式中準確地計算,有效地應用。尤其應嚴格遵循財政部財金(2017)92號文關于“績效考核結果應于不低于30%的建設成本掛鉤”的規定,防止出現固定回報或固化政府財政支出的違規現象。

九、PPP項目績效考核臺賬的建立

包括:建立PPP項目績效考核臺賬:PPP項目的績效考核情況、績效考核結果、問題整改、申訴等,形成年度績效考核總結報告。建立PPP項目財政支出責任臺賬:運用基于績效管理平臺記錄項目績效扣費情況和政府付費情況,協助實施機構建立項目財政支付責任臺賬。

PPP項目的績效考核工作是一項較為系統復雜的系統工作,一個完整科學且實操性較強的考核方案是順利實施該項工作的有力保障,希望筆者上述文中提到的“九要素”能為大家在編制和完善PPP項目實施方案時有所借鑒和幫助。

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